发稿人：监察审计部 发稿时间：2009.10.16
今年，中央在全国范围内开展“小金库”专项治理工作，先后下发了《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》（中办发〔2009〕18号）及《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号）。此次专项治理工作对“小金库”的定义进行了新界定，明确了“小金库”的七种表现形式。
一、“小金库”定义
“小金库”定义：违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。
认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。
小贴士：1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。
与旧定义比较，新定义主要体理在三个方面：一是不突出设立“小金库”的手段和方法；二是不区分单位财务会计部门账内或预算管理，强调“符合规定”的单位账簿；三是 “小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金及其形成的资产。
二、“小金库”的形成方式
本次《实施办法》对“小金库”表现形式高度概括为7种，这也是小金库”的主要形成方式，主要包括：
1、违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；
2、用资产处置、出租收入设立“小金库”；
3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立 “小金库”；
4、经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；
5、虚列支出转出资金设立“小金库”；
6、以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；
7、上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
这7种形式并没有涵盖“小金库”的全部形成方式，只是列举了常见的主要的形成方式。1、2、4的特点是收入不入法定账册，截留收入；3、5、6、7的共同点是先在账上通过套取、骗取或虚列支出等手段将钱取出或转出，再进行消费或支出。
针对我单位，主要形式包括：（1）用向学员或学生收取的各种费用不纳入规定账户核算设立“小金库”，如培训收费、鉴定收费、中职学生学杂费、住宿费、就业指导费、各种考试或补考收费、报名费、录取费、论文指导费、论文评审费、文印资料收费、宽带收费、棋牌出租收费、损坏财产收取的赔款等；（2）用食堂收入、商店收入等不纳入规定账户核算设立“小金库”；（3）用资产处置、出租收入，如废旧资产、物资物料变卖收入等设立“小金库”；（4）用在物资采购、图书教材采购和各类保险等业务中收到的回扣、让利设立“小金库；（5）虚列支出转出资金设立“小金库”；（6）以招生费、劳务费、国家助学金等名义套取资金列入账外设立“小金库；（7）以假发票、假收据等非法票据骗取资金设立“小金库；（8）以财政拨款、省局拨款和往来等不纳入规定账户核算设立“小金库，或非税收入不上缴财政专户设立“小金库。
三、“小金库”的存放形态
从实际情况来看，“小金库”存在形态十分繁杂，具体来说：
1、现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。表现为：一是收入不入账，通常利用非正规票据或自制票据，甚至私刻公章财务章，将收取的房租、管理费、版面费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成“小金库”。二是采用虚列支出的方法套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。
2、银行存款形态。银行存款形态的“小金库”金额往往较大，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，有的以个人存款形式存在。有的将收入存放在下属单位，通过下属单位走账，将其成为私设“小金库”的“避风港”。有的通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等。
3、往来款形态。 有的单位将应该列入收入的资金不作收入，长期挂在“暂存”账上，还有将公款私自借出，以“暂付”款名义挂账长期不还，或将支出直接冲减“暂存”或“暂付”。
4、有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金、“小金库”资金违法理财或套取（虚列支出）资金形成的产物。
5、固定资产形态。固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，账外固定资产来源主要有：一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，二是利用特殊资源与其他单位合作获取的，三是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。四是获得捐赠固定资产。有的单位利用账外门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入，设立“小金库”。有的单位即使固定资产在账内反映，但搞“阴阳合同”，仅将部分收入纳入账内，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。
6、股权和债权形态。股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股"，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位(部门)领导等少数几个人知道，有的单位只有一人知道。
四、“小金库”资金的使用方向
1、以为职工谋福利、留住人才为借口乱发资金、补贴；
2、拉关系走后门进行请客送礼或为有关部门付账；
3、小团体旅游的费用；
4、购置不便公开的商品；
5、少数几个人私分；
6、用途不便公开或应由个人支付的费用；
7、单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”；
8、其他。
五、发现“小金库”的处理、处罚
根据《实施办法》，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。
1、“小金库”治理工作鼓励自查，对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。对自查出的“小金库”，要如数转入符合规定的单位账簿，依法进行财务、税务等相关处理。各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。
2、对被查发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚，并依纪依法追究责任。
对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，依照《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》，严肃追究责任。
3、对专项治理工作中走过场的部门和单位，主管部门和专项治理领导机构要及时了解掌握有关情况，给予通报批评并责令整改；对问题严重的，要追究主要负责人的责任。
4、对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
5、《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。
6、对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题，按国家有关法律法规进行处理。